Candidatures – Examen – Modalités d’analyse (R2144-1 et s)

Code : Commande Publique

L’examen des candidatures fait l’objet du chapitre IV du Titre IV du Code de la commande publique. La section 1 traite des modalités de vérification.

L’étape d’examen des candidature est incontournable dans toutes les procédures de passation. Elle fait l’objet de plus ou moins de formalisme selon que la procédure employée permette la sélection du nombre de candidats admis à déposer une offre ou non.

Table des matières

Dispositions du Code de la commande publique

Principe de vérification et capacité des opérateurs sur lesquels le candidat s’appuie

Article R2144-1

L’acheteur vérifie les informations qui figurent dans la candidature, y compris en ce qui concerne les opérateurs économiques sur les capacités desquels le candidat s’appuie. Cette vérification est effectuée dans les conditions prévues aux articles R. 2144-3 à R. 2144-5.

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Vérification des informations communiquées

DAJ 2019 – L’examen des candidatures

Cette phase d’examen des candidatures se déroule, en principe, avant la phase d’examen des offres.

Par exception à cette règle, l’article R. 2161- 4 du code de la commande publique publics permet à l’acheteur, en appel d’offres ouvert et pour les seuls marchés publics qui ne sont pas des marchés publics de défense ou de sécurité, d’examiner les offres avant les candidatures.

Lorsqu’il recourt à cette faculté, l’acheteur doit procéder à l’examen des candidatures de façon impartiale et transparente, de la même manière qu’il l’aurait fait en amont de la procédure et sans que son appréciation soit impactée par l’analyse des offres préalablement menée.

Les dispositions du code de la commande publique font obligation à l’acheteur de contrôler :
– que les candidatures ont été reçues dans les délais prescrits ;
– que les candidats satisfont aux conditions de participation indiquées dans l’avis d’appel à la concurrence ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt ou, en l’absence d’un tel avis ou d’une telle invitation, dans les documents de la consultation ;
– et que les candidats ne font pas l’objet d’une interdiction de soumissionner.

Ces contrôles s’effectuent à des moments et selon des modalités qui peuvent être différents selon qu’il s’agit d’un marché public de défense ou de sécurité ou non et selon la procédure suivie, notamment si l’acheteur a décidé de fixer un nombre maximum de candidat admis à participer à la suite de la procédure.

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Pièces absentes ou incomplètes

Article R2144-2

L’acheteur qui constate que des pièces ou informations dont la présentation était réclamée au titre de la candidature sont absentes ou incomplètes peut demander à tous les candidats concernés de compléter leur dossier de candidature dans un délai approprié et identique pour tous.
Les dispositions du premier alinéa s’appliquent dans le cas où l’acheteur constate qu’une candidature a été présentée en méconnaissance de l’article R. 2132-7.

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DAJ 2019 – L’examen des candidatures

Les dossiers de candidatures incomplets

Le point 2 de la fiche « Présentation des candidatures » présente ce que doit contenir le dossier de candidature (66). L’acheteur doit en vérifier le caractère complet.

Les articles R. 2144-2 et R. 2344-1 (pour les marchés de défense ou de sécurité) du code de la commande publique disposent que « l’acheteur qui constate que des pièces ou informations dont la présentation était réclamée au titre de la candidature sont absentes ou incomplètes peut demander à tous les candidats concernés de compléter leur dossier de candidature dans un délai approprié et identique pour tous. ».

Avant et pendant l’examen des candidatures, en procédure formalisée comme en procédure adaptée, l’acheteur peut demander aux candidats de compléter le contenu de leur dossier, lorsque :

– manque l’attestation sur l’honneur relative aux interdictions de soumissionner ou une information réclamée pour les marchés publics autres que les marchés publics de défense ou de sécurité ;

– manque l’attestation sur l’honneur relative aux interdictions de soumissionner, une information ou une pièce réclamée pour les marchés publics de défense ou de sécurité ;

– manque la signature de la candidature lorsque l’acheteur a exigé sa signature dans les documents de la consultation (67).

Pour les marchés autres que de défense ou de sécurité, l’article R. 2144-2 du code de la commande publique prévoit également la possibilité pour l’acheteur ayant reçu une candidature sous format papier, en méconnaissance de l’article R. 2132-7 du code de la commande publique, d’inviter le candidat à lui remettre sa candidature en version électronique.

Le code de la commande publique n’impose pas à l’acheteur de demander aux candidats de compléter leur dossier. S’il ne demande pas de régularisation, les candidats dont le dossier n’est pas complet ne sont pas admis à présenter une offre en procédure restreinte ou leur offre n’est pas examinée en procédure ouverte75 .

S’il utilise cette faculté, l’acheteur adresse une demande de régularisation aux candidats concernés. Le principe d’égalité de traitement des candidats impose à l’acheteur de permette à tous les candidats dont le dossier est incomplet de le compléter76 . La demande de régularisation doit indiquer les éléments du dossier de candidature manquant. Les candidats concernés ne peuvent apporter de compléments qu’au titre des éléments expressément demandés par l’acheteur. Celui-ci ne pourra donc tenir compte, dans le cadre de l’examen des candidatures, que des éléments transmis pouvant être regardés comme remédiant à une information ou un document incomplet ou absent. Par ailleurs, la régularisation de la candidature ne peut être mise à profit par les candidats pour compléter ou régulariser leur offre (par exemple, en complétant l’offre par la production d’un mémoire technique manquant77).

Les textes n’imposent plus d’avertir les candidats dont le dossier est complet de la mise en œuvre de cette demande de régularisation. En aucun cas, l’acheteur n’est tenu d’informer les candidats dont le dossier est complet de la teneur des compléments attendus d’un candidat dont le dossier est incomplet (71).

Si l’acheteur décide, toutefois, d’informer les candidats dont le dossier est complet de la mise en œuvre de cette faculté de régularisation, il lui est recommandé d’indiquer que leur dossier est complet mais qu’ils peuvent, dans le même délai qu’imparti aux candidats dont le dossier s’est avéré incomplet, apporter tout complément qui leur paraîtrait utile. Dans ce cas, il est conseillé de récapituler, pour chaque candidat, les documents ou informations qui ont été envoyés.

Le corollaire des règles exposées ci-dessus est qu’il y a lieu d’indiquer aux candidats dont le dossier était complet, mais que l’on a informés de la mise en œuvre de la procédure de régularisation d’un autre candidat en les invitant, s’ils le souhaitent, à apporter tout complément qui leur paraîtrait utile, de l’impossibilité de prendre en compte tout élément nouveau qui ne pourrait se rattacher à une information ou un document déjà transmis (72).

Il est fortement recommandé aux acheteurs, afin d’alléger les charges pesant sur les opérateurs économiques participant, de ne procéder qu’à une seule demande de complément par candidat. L’acheteur prendra ainsi garde de vérifier si plusieurs informations ou documents demandés manquent et de n’adresser qu’une seule demande au candidat concerné, et non une demande par information ou document manquant.

L’égalité de traitement entre les candidats impose que le délai octroyé par l’acheteur pour compléter le dossier de candidature soit identique pour tous les candidats (73). Ce délai doit être raisonnable (74). Les textes ne fixent plus de délai maximum (75) mais indiquent qu’il doit être approprié et identique pour tous les candidats.

A l’expiration du délai, si le candidat n’a pas produit les documents ou renseignements demandés, sa candidature doit être rejetée (76). Il n’est pas possible, sous peine de rompre l’égalité de traitement entre les candidats, de procéder à une deuxième demande de régularisation auprès des candidats n’ayant pas répondu dans le délai prescrit.

66 Pour mémoire, les règles relatives au contenu de la candidature diffèrent fortement entre les marchés publics de défense et de sécurité et les autres marchés publics.
67 Pour des raisons d’allègement des charges et de simplification, il est conseillé de ne pas imposer la signature des candidatures au moment de leur dépôt.
68 Sous réserve de la mise en œuvre de l’Art. 68 du décret n° 2016-360 (inversion des phases d’examen des candidatures et des offres en appel ‘offres ouvert). Dans ce cas, leur offre est éliminée.
69 CE, 4 mars 2011, Région Réunion, n° 344197.
70 CE, 4 mars 2011, Région Réunion, précité.
71 CAA Nancy, 11 décembre 2014, Cabinet MMA Kestler collectivités assurances, n° 13NC01839.
72 D’où l’intérêt de rappeler, pour chaque candidat concerné, les documents ou informations qu’il a envoyés.
73 Ceux auxquels des compléments sont demandés comme ceux dont les dossiers sont complets mais que l’on informe de la mise en œuvre de la faculté de régularisation et que l’on invite à compléter leur dossier.
74 Art. 55 du décret n° 2016-360 et Art. 48 du décret n° 2016-361.
75 L’Art. 52 du code des marchés publics fixait un délai maximum de 10 jours. Un tel délai peut, en règle générale, être considéré comme raisonnable. Toutefois, en cas de complexité, il peut s’avérer nécessaire de le prolonger.
76 CE, 3 octobre 2012, Conseil général des Hauts-de-Seine, n° 359921.

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Clausier contractuel : les pièces absentes ou incomplètes

Les pièces absentes ou incomplètes au stade de la candidature sont des pièces exigées par l’acheteur public mais non jointes par le candidat. L’acheteur dispose de la faculté, non de l’obligation, d’en demander la production à tous les candidats concernés dans un délai identique.

Exemples de clauses (RC)

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Vérifications des capacités et inversion des phases d’analyse des candidatures et des offres

Article R2144-3

La vérification de l’aptitude à exercer l’activité professionnelle, de la capacité économique et financière et des capacités techniques et professionnelles des candidats peut être effectuée à tout moment de la procédure et au plus tard avant l’attribution du marché.

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DAJ 2019 – L’examen des candidatures

L’acheteur peut procéder à une première analyse sur la base des informations fournies par les candidats En application de l’article R. 2144-3 du code de la commande publique, cette première analyse peut être effectuée à tout moment de la procédure. A ce stade, des candidatures peuvent déjà être déclarées irrecevables et être éliminées :

– l’acheteur doit éliminer les candidats dont le dossier de candidature est incomplet, s’il ne met pas en œuvre la faculté d’en demander la régularisation ;
– si l’acheteur a fixé des niveaux minimaux de capacités (ce qui suppose qu’il les a préalablement publiés), il doit éliminer les candidats qui fournissent des informations démontrant qu’ils n’atteignent pas ces niveaux minimaux. Ceux-ci doivent être liés et proportionnés à l’objet du marché public ou à ses conditions d’exécution ;
– s’il n’a pas fixé de niveaux minimaux de capacité, l’acheteur ne peut éliminer que les candidats qui ne disposent manifestement pas des capacités suffisantes pour exécuter le marché public, c’est-à-dire ceux dont les capacités sont, à l’évidence, et sans qu’il soit besoin d’un examen approfondi du dossier de candidature, insuffisantes pour assurer l’exécution des prestations faisant l’objet du marché public.

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Documents exigibles des candidats : à quel moment ?

Conformément à l’article R. 2144-3 du code de la commande publique, la vérification de l’aptitude à exercer l’activité professionnelle concernée par le contrat et la capacité des candidats est effectuée à tout moment de la procédure et, au plus tard, avant l’attribution du marché.

Toutefois, dans le cadre des procédures restreintes dans lesquelles l’acheteur limite le nombre de candidats admis à poursuivre la procédure, cette vérification intervient au plus tard avant l’envoi de l’invitation à soumissionner ou à participer au dialogue (article R. 2144-5 du même code). Dans les deux cas, c’est à ce stade que les documents de preuve seront sollicités du candidat, s’il n’a pas déjà fourni les informations et les moyens pour y accéder.

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Inversion des phases candidature et offres

cf. art. R2161-4

 

Vérification finale des motifs d’exclusion

Article R2144-4

L’acheteur ne peut exiger que du seul candidat auquel il est envisagé d’attribuer le marché qu’il justifie ne pas relever d’un motif d’exclusion de la procédure de passation du marché.

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Afin de favoriser les conditions d’une concurrence objective que le Gouvernement a décidé d’introduire, en 1994, un système d’attestation préalable pour la plupart des impôts et les cotisations sociales. En effet, toute dérogation serait de nature à permettre à des fournisseurs débiteurs de l’État, ou des régimes de protection sociale, d’obtenir des marchés publics en présentant des offres de prix artificiellement minorées (cf. Décret no 94-334 du 27 avril 1994 modifiant le code des marchés publics).

Le marché ne peut toutefois être attribué au candidat dont l’offre a été retenue que si celui-ci produit dans le délai imparti les certificats et attestations prévus. Il est important à cet égard de n’informer les candidats du rejet de leur offre qu’après avoir obtenu du lauréat l’ensemble des pièces fiscales et sociales. A défaut, l’information apportée aux candidats non retenus risque d’être inexacte.

S’il ne peut produire ces documents dans le délai imparti, son offre est rejetée et le candidat éliminé. Le candidat dont l’offre a été classée immédiatement après la sienne est sollicité pour produire les certificats et attestations nécessaires avant que le marché ne lui soit attribué. Si nécessaire, cette procédure peut être reproduite tant qu’il subsiste des offres qui n’ont pas été écartées au motif qu’elles sont inappropriées, irrégulières ou inacceptables.Le pouvoir adjudicateur doit dans ce cas mettre en place un dispositif d’attribution en cascade, selon l’ordre de classement des candidats.

Dans l’hypothèse où seul un candidat était présent ou si l’ensemble des candidats ne transmettent pas les pièces dans les délais impartis, le marché public devra être déclaré sans suite.

Le juge administratif a eu l’occasion de rappeler que l’acheteur ne peut se prévaloir de l’irrégularité qu’il a commise en rejetant les offres des autres soumissionnaires avant de s’être assuré de la production des documents exigés par l’attributaire pressenti, pour invoquer  » une fragilité juridique  » constitutive d’un motif d’intérêt général de nature à justifier une déclaration sans suite de la procédure de passation du marché (CAA Nancy, 05 juillet 2016 – requête n°15NC00330 – Société Hygie-Serv)

A noter :

En application de l’article D113- 14 du Code des relations entre le public et l’administration créé par le décret n°2019-33 du 18 janvier 2019, les entreprises et les organismes à but non lucratif ne sont pas tenus de produire à l’appui des procédures relatives aux marchés publics, pour ce qui concerne la constitution du dossier de candidature, les documents suivants :

  • l’attestation de régularité fiscale, délivrée par la DGFiP ;
  • les attestations de régularité sociale et de vigilance délivrées par les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales (l’attestation de l’article L. 243-15 du code de la sécurité sociale);
  • le certificat relatif à l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés délivré par l’AGEFIPH ;
  • l’extrait d’immatriculation au RCS et les statuts de la personne morale.

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Vérifications des conditions de participation en cas de limitation du nombre de candidats

Article R2144-5

Lorsque l’acheteur limite le nombre de candidats admis à poursuivre la procédure, les vérifications mentionnées aux articles R. 2144-1, R. 2144-3 et R. 2144-4 interviennent au plus tard avant l’envoi de l’invitation à soumissionner ou à participer au dialogue.

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DAJ 2019 – L’examen des candidatures

Le moment auquel il faut procéder à la vérification des conditions de participation en procédure restreinte

L’article R. 2144-5 du code de la commande publique prévoit que :

– la vérification des conditions de participation peut être effectuée à tout moment de la procédure et au plus tard avant l’attribution du marché public ;

– toutefois, lorsque l’acheteur limite le nombre de candidats admis à poursuivre la procédure, cette vérification intervient au plus tard avant l’envoi de l’invitation à soumissionner ou à participer au dialogue.

En conséquence, en procédure restreinte, le moment auquel il convient de procéder à la vérification des conditions de participation diffère selon que l’acheteur a, ou non, déterminé un nombre maximum de candidats qui seront admis à participer à la suite de la procédure.

Ainsi, s’il n’a pas fixé de nombre maximum de candidat admis à participer à la suite de la procédure, la vérification est effectuée à tout moment de la procédure et au plus tard avant l’attribution du marché public. Si l’acheteur a fixé un nombre maximum de candidat admis à participer à la suite de la procédure, cette vérification intervient au plus tard avant l’envoi de l’invitation prévue à l’article R. 2144-9 du code de la commande publique.

Cette règle particulière s’explique par la nécessité de s’assurer qu’aucun des candidats admis à participer à la suite de la procédure s’avère, au final, ne pas présenter les conditions de participation qu’il avait annoncées. Dans un tel cas, cet opérateur économique prendrait la place d’un candidat qui aurait pu satisfaire aux conditions de participation annoncées et qui a été éliminé ; la procédure serait alors viciée.

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Demandes compléments et explication des moyens de preuve

Article R2144-6

L’acheteur peut demander au candidat de compléter ou d’expliquer les documents justificatifs et moyens de preuve fournis ou obtenus.

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DAJ 2019 – L’examen des candidatures

Il s’agit cette fois de vérifier la véracité des informations transmises. Pour ce faire, l’acheteur peut exiger la production des renseignements et documents figurant sur une liste établie par arrêté du ministre chargé de l’économie12. L’égalité de traitement entre les candidats impose que le délai octroyé par l’acheteur pour fournir les documents justificatifs et preuves soit identique pour tous les candidats. Ce délai doit être raisonnable.

Toutefois, les candidats ne sont pas tenus de fournir13 :

les documents justificatifs et moyens de preuve que l’acheteur peut obtenir directement par le biais d’un système électronique de mise à disposition d’informations administré par un organisme officiel ou d’un espace de stockage numérique, à condition que figurent dans le dossier de candidature toutes les informations nécessaires à la consultation de ce système ou de cet espace et que l’accès à ceux-ci soit gratuit27. L’article 3 bis de l’arrêté du 25 mai 2016 fixant la liste des impôts, taxes, contributions ou cotisations sociales donnant lieu à la délivrance de certificats pour l’attribution de marchés publics et de contrats de concession liste les différents systèmes électroniques de mise à disposition d’informations dont on peut présumer qu’ils remplissent les conditions fixées à l’article R. 2143-13 du code de la commande publique. L’existence de ces bases de données officielles interdit aux acheteurs de solliciter des candidats qui, au stade du dépôt de leur candidature, ont fourni les informations nécessaires à la consultation de ces bases, la transmission des documents justificatifs et de preuve au stade où il procède à leur vérification. Quand bien même cet article ne vise que l’État et ses établissements publics, cette présomption – et donc l’interdiction de solliciter les documents de preuve concernés – concerne tous les acheteurs qui passent des marchés publics en application de l’article R. 2143-13 du code de la commande publique

dans le cadre des procédures formalisées, les documents justificatifs et moyens de preuve qui leur ont déjà été transmis dans le cadre d’une précédente consultation et qui demeurent valables si l’acheteur l’a prévu dans l’avis d’appel à la concurrence ou dans un autre document de la consultation. Dans le cadre des procédures formalisées, les candidats ne sont pas tenus de fournir les documents justificatifs et moyens de preuve qui ont déjà été transmis au service acheteur concerné lors d’une précédente consultation et qui demeurent valables, même si celui-ci ne l’a pas expressément prévu28. Dans le cadre des autres procédures, les acheteurs sont fortement incités à prévoir le même allègement des charges pour les opérateurs économiques.

En application de l’article R. 2144-7 du code de la commande publique, et exception faite de ces deux cas, si le candidat ne fournit pas dans le délai imparti les documents justificatifs ou moyens de preuve demandés, sa candidature est déclarée irrecevable et le candidat est éliminé..

Candidature irrecevable

Article R2144-7

Si un candidat ou un soumissionnaire se trouve dans un cas d’exclusion, ne satisfait pas aux conditions de participation fixées par l’acheteur, produit, à l’appui de sa candidature, de faux renseignements ou documents, ou ne peut produire dans le délai imparti les documents justificatifs, les moyens de preuve, les compléments ou explications requis par l’acheteur, sa candidature est déclarée irrecevable et le candidat est éliminé.

Dans ce cas, lorsque la vérification des candidatures intervient après la sélection des candidats ou le classement des offres, le candidat ou le soumissionnaire dont la candidature ou l’offre a été classée immédiatement après la sienne est sollicité pour produire les documents nécessaires. Si nécessaire, cette procédure peut être reproduite tant qu’il subsiste des candidatures recevables ou des offres qui n’ont pas été écartées au motif qu’elles sont inappropriées, irrégulières ou inacceptables.

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Clausier contractuel : l’examen des candidatures

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Clausier contractuel (RC) : Examen des candidatures

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Boîte à outil des achats : l’analyse des candidatures

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L’analyse des candidatures est une étape classiquement sous-évaluée dans les appels d’offres. L’usage massif des procédures ouvertes fait de l’analyse des candidatures une simple étape de vérification de conformité ou de détection des incompatibilités manifestes (non atteinte de niveaux minimaux de capacité, taille sous-critique de l’entreprise…).

En procédures restreintes ou négociées avec limitation du nombre de candidats, l’analyse des candidatures devient une étape stratégique dans la mesure où elle détermine la short-list des candidats qui seront admis à déposer une offre. Elle nécessite le classement des candidatures après analyse multi-critères.

Processus d’analyse des candidatures

  • Evaluer l’intérêt de fixer un niveau minimum de capacité : pour l’ensemble des procédures, l’acheteurs a le choix entre simplement exiger des informations au stade des candidatures ou communiquer en amont sur les niveaux minimaux imposés aux candidats qui souhaitent répondre. La fixation d’un niveau minimal de capacité doit répondre objectivement à vos contraintes d’exécution et aux conditions posées par le Code. Seules les candidatures qui satisfont à ces niveaux minimaux peuvent être analysées.

  • Contrôler la recevabilité des candidatures reçues : les candidatures peuvent être irrecevables pour défaut de production des pièces exigées ou par méconnaissance des niveaux minimaux de capacité fixés dans l’avis de marché ou par méconnaissance de la législation (interdictions d’accès).

  • Procéder aux demandes de pièces absentes ou incomplètes : s’il ne s’agit que d’une simple faculté pour l’acheteur public, il convient dans une optique de saine gestion de la relation fournisseurs de permettre le plus souvent possible aux entreprises de régulariser leur situation

  • Analyse les capacité des candidats
  • Etablir le rapport d’analyse des candidatures : une fois ces étapes réalisées, il vous reste à synthétiser vos analyses et surtout à justifier de vos choix pour la commission d’appel d’offres mais aussi dans l’optique de les expliquer aux candidats qui n’auraient pas été retenus. Dans les procédures avec limitation du nombre de candidats admis à déposer une offre, il vous faut classer les entreprises pour ne retenir que les meilleures dans la limite du nombre annoncé dans votre avis d’appel public à la concurrence

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Analyse de la capacité financière des candidats

  • L’analyse de la capacité peut être effectuée a minima, sur la base de la comparaison du chiffre d’affaire (qui en soit ne témoigne pas de la santé financière de la société) ou de façon plus approfondie, notamment dans les procédures avec limitation du nombre de candidats (appel d’offres restreint ou procédure négociée) ainsi que pour les marchés à forts enjeux d’investissements.
  • L’analyse de la capacité financière suppose pour l’acheteur une bonne connaissance des liasses fiscales et sociales mobilisables et des principaux ratios de solidité financière.
  • Classiquement la définition d’un niveau minimum de chiffre d’affaire est privilégié par les acheteurs, mais d’autres techniques existent selon l’ampleur et les enjeux des marchés et termes d’investissement

Outils

Cliquez pour afficher les exemples de calculs de ratios financiers et d'annexes de règlement de la consultation

Exemple de calcul de ratios financiers et d’annexes de règlement de la consultation

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Analyser les capacités techniques et professionnelles des candidats

  • L’acheteur doit également tenir compte des certificats de capacité et professionnels, des moyens matériels et humains des sociétés et doit analyser les références des sociétés. Cette étape suppose la mise en place d’une grille d’évaluation objective s’appuyant sur les informations exigées des entreprises.

Outils

Cadre de réponse : références

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Cadre de réponse candidature

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Rapport d’analyse de candidature

Trame type de rapport d'analyse des candidatures en procédure restreinte

Trame type de rapport d’analyse de candidature en procédure restreinte

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Trame type concours de maîtrise d'oeuvre

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