Cartographie des risques – Contrôle interne – Déontologie – Intégrité

Code : Commande Publique

La Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite loi Sapin II) a fait naître de nouvelles obligations de prévention et de détection des atteintes à la probité pour ces différents acteurs privés et publics.

La notion de corruption regroupe en réalité différentes infractions du code pénal français désignées sous le terme « manquements aux devoirs de probité », appelées également atteintes à la probité. Cette catégorie regroupe les infractions suivantes :

  • Corruption : Fait pour une personne ayant une mission de service public de demander ou d’accepter un avantage quelconque en contrepartie de l’accomplissement ou du non accomplissement d’un acte de sa fonction (articles 433-1 1° et 432-11 1° du code pénal).
  • Trafic d’influence : Fait pour une personne ayant une mission de service public d’accepter ou de demander un avantage pour, en contrepartie, user de son influence sur une autorité publique (articles 433-1 2° et 432-11 2° du code pénal).
  • Favoritisme : Fait pour une personne ayant une mission de service public de ne pas respecter les règles de la commande publique ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats conduisant à l’octroi d’un avantage injustifié à une entreprise (article 432-14 du code pénal).
  • Prise illégale d’intérêt : Fait pour une personne ayant une mission de service public de prendre, recevoir ou conserver un intérêt personnel dans une affaire dont il a à connaître à l’occasion de ses fonctions (articles 432-12 et 432-13 du code pénal).
  • Détournement de fonds publics : Fait pour une personne ayant une mission de service public de détourner, soustraire ou détruire des fonds ou des biens publics qui lui ont été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission (articles 432-15, 432-16 et 433-4 du code pénal).
  • Concussion : Fait pour une personne ayant une mission de service public de profiter de sa fonction pour percevoir sciemment des sommes indues ou de s’abstenir de percevoir des sommes dues (article 432-10 du code pénal).

Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique

Afin de mieux faire face au risque d’atteinte à la probité, la loi du 9 décembre 2016 impose aux personnes publiques et à certaines entreprises d’adopter des mesures de prévention et de détection des atteintes à la probité. La loi du 9 décembre 2016 crée également l’Agence française anticorruption (AFA), chargée d’aider les personnes confrontées aux différents risques d’atteinte à la probité mais également de contrôler l’existence et l’efficacité de ces mesures préventives.

Source : AFA / DAE 2020 – MAÎTRISER LE RISQUE DE CORRUPTION DANS LE CYCLE DE L’ACHAT PUBLIC

L’article 17 de la loi définit un ensemble de huit mesures et procédures, articulées autour de la cartographie des risques, qui permettent à l’entité d’acquérir une assurance raisonnable que le risque d’atteintes à la probité est maîtrisé. Cet article est applicable aux acteurs économiques, c’est-à-dire aux grandes sociétés et établissements publics industriels et commerciaux ayant plus de 500 salariés et réalisant plus de 100 millions d’euros de chiffre d’affaires. Pour les acteurs publics (administrations d’État, collectivités locales, établissements publics…) et les associations et fondations reconnues d’utilité publique, la loi ne définit pas de référentiel.

Cependant, dans sa Charte des parties prenantes aux contrôles, l’AFA indique que par analogie avec ce que la loi prévoit pour les acteurs économiques, il est attendu des acteurs publics et des associations et fondations reconnues d’utilité publique qu’ils mettent en place un dispositif anticorruption comprenant les 8 mesures et procédures applicables aux acteurs économiques, en les adaptant à leurs spécificités.

I. – Les présidents, les directeurs généraux et les gérants d’une société employant au moins cinq cents salariés, ou appartenant à un groupe de sociétés dont la société mère a son siège social en France et dont l’effectif comprend au moins cinq cents salariés, et dont le chiffre d’affaires ou le chiffre d’affaires consolidé est supérieur à 100 millions d’euros sont tenus de prendre les mesures destinées à prévenir et à détecter la commission, en France ou à l’étranger, de faits de corruption ou de trafic d’influence selon les modalités prévues au II.
Cette obligation s’impose également :
1° Aux présidents et directeurs généraux d’établissements publics à caractère industriel et commercial employant au moins cinq cents salariés, ou appartenant à un groupe public dont l’effectif comprend au moins cinq cents salariés, et dont le chiffre d’affaires ou le chiffre d’affaires consolidé est supérieur à 100 millions d’euros ;
2° Selon les attributions qu’ils exercent, aux membres du directoire des sociétés anonymes régies par l’article L. 225-57 du code de commerce et employant au moins cinq cents salariés, ou appartenant à un groupe de sociétés dont l’effectif comprend au moins cinq cents salariés, et dont le chiffre d’affaires ou le chiffre d’affaires consolidé est supérieur à 100 millions d’euros.
Lorsque la société établit des comptes consolidés, les obligations définies au présent article portent sur la société elle-même ainsi que sur l’ensemble de ses filiales, au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce, ou des sociétés qu’elle contrôle, au sens de l’article L. 233-3 du même code. Les filiales ou sociétés contrôlées qui dépassent les seuils mentionnés au présent I sont réputées satisfaire aux obligations prévues au présent article dès lors que la société qui les contrôle, au sens du même article L. 233-3, met en œuvre les mesures et procédures prévues au II du présent article et que ces mesures et procédures s’appliquent à l’ensemble des filiales ou sociétés qu’elle contrôle.

II. – Les personnes mentionnées au I mettent en œuvre les mesures et procédures suivantes :
1° Un code de conduite définissant et illustrant les différents types de comportements à proscrire comme étant susceptibles de caractériser des faits de corruption ou de trafic d’influence. Ce code de conduite est intégré au règlement intérieur de l’entreprise et fait l’objet, à ce titre, de la procédure de consultation des représentants du personnel prévue à l’article L. 1321-4 du code du travail ;
2° Un dispositif d’alerte interne destiné à permettre le recueil des signalements émanant d’employés et relatifs à l’existence de conduites ou de situations contraires au code de conduite de la société ;
3° Une cartographie des risques prenant la forme d’une documentation régulièrement actualisée et destinée à identifier, analyser et hiérarchiser les risques d’exposition de la société à des sollicitations externes aux fins de corruption, en fonction notamment des secteurs d’activités et des zones géographiques dans lesquels la société exerce son activité ;

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4° Des procédures d’évaluation de la situation des clients, fournisseurs de premier rang et intermédiaires au regard de la cartographie des risques ;
5° Des procédures de contrôles comptables, internes ou externes, destinées à s’assurer que les livres, registres et comptes ne sont pas utilisés pour masquer des faits de corruption ou de trafic d’influence. Ces contrôles peuvent être réalisés soit par les services de contrôle comptable et financier propres à la société, soit en ayant recours à un auditeur externe à l’occasion de l’accomplissement des audits de certification de comptes prévus à l’article L. 823-9 du code de commerce ;
6° Un dispositif de formation destiné aux cadres et aux personnels les plus exposés aux risques de corruption et de trafic d’influence ;
7° Un régime disciplinaire permettant de sanctionner les salariés de la société en cas de violation du code de conduite de la société ;
8° Un dispositif de contrôle et d’évaluation interne des mesures mises en œuvre.
Indépendamment de la responsabilité des personnes mentionnées au I du présent article, la société est également responsable en tant que personne morale en cas de manquement aux obligations prévues au présent II.

III. – L’Agence française anticorruption contrôle le respect des mesures et procédures mentionnées au II du présent article.
Le contrôle est réalisé selon les modalités prévues à l’article 4. Il donne lieu à l’établissement d’un rapport transmis à l’autorité qui a demandé le contrôle et aux représentants de la société contrôlée. Le rapport contient les observations de l’agence sur la qualité du dispositif de prévention et de détection de la corruption mis en place au sein de la société contrôlée ainsi que, le cas échéant, des recommandations en vue de l’amélioration des procédures existantes.

IV. – En cas de manquement constaté, et après avoir mis la personne concernée en mesure de présenter ses observations, le magistrat qui dirige l’agence peut adresser un avertissement aux représentants de la société.
Il peut saisir la commission des sanctions afin que soit enjoint à la société et à ses représentants d’adapter les procédures de conformité internes destinées à la prévention et à la détection des faits de corruption ou de trafic d’influence.
Il peut également saisir la commission des sanctions afin que soit infligée une sanction pécuniaire. Dans ce cas, il notifie les griefs à la personne physique mise en cause et, s’agissant d’une personne morale, à son représentant légal.

V. – La commission des sanctions peut enjoindre à la société et à ses représentants d’adapter les procédures de conformité internes à la société destinées à la prévention et à la détection des faits de corruption ou de trafic d’influence, selon les recommandations qu’elle leur adresse à cette fin, dans un délai qu’elle fixe et qui ne peut excéder trois ans.
La commission des sanctions peut prononcer une sanction pécuniaire dont le montant ne peut excéder 200 000 € pour les personnes physiques et un million d’euros pour les personnes morales.
Le montant de la sanction pécuniaire prononcée est proportionné à la gravité des manquements constatés et à la situation financière de la personne physique ou morale sanctionnée.
La commission des sanctions peut ordonner la publication, la diffusion ou l’affichage de la décision d’injonction ou de sanction pécuniaire ou d’un extrait de celle-ci, selon les modalités qu’elle précise. Les frais sont supportés par la personne physique ou morale sanctionnée.
La commission des sanctions statue par décision motivée. Aucune sanction ni injonction ne peut être prononcée sans que la personne concernée ou son représentant ait été entendu ou, à défaut, dûment convoqué.
Les sanctions pécuniaires sont versées au Trésor public et recouvrées comme créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine.
Un décret en Conseil d’Etat précise les conditions de fonctionnement de la commission, notamment les conditions de récusation de ses membres.

VI. – L’action de l’Agence française anticorruption se prescrit par trois années révolues à compter du jour où le manquement a été constaté si, dans ce délai, il n’a été fait aucun acte tendant à la sanction de ce manquement.

VII. – Les recours formés contre les décisions de la commission des sanctions sont des recours de pleine juridiction.

VIII. – Le présent article entre en vigueur le premier jour du sixième mois suivant la promulgation de la présente loi.

 

Décret n° 2022-634 du 22 avril 2022 relatif au contrôle et à l’audit internes de l’Etat

Par le présent décret, le Gouvernement définit l’organisation du contrôle et de l’audit internes de l’Etat en identifiant notamment pour objectif de « s’intéresser aux fonctions transversales concernant notamment les systèmes d’information, les achats publics et l’immobilier ».

Cliquez pour afficher le Décret

Publics concernés : administrations centrales, services déconcentrés et opérateurs de l’Etat, ensemble des acteurs concernés par le contrôle et l’audit internes de l’Etat.
Objet : renforcement du contrôle et de l’audit internes de l’Etat.
Entrée en vigueur : le texte entre en vigueur le lendemain de sa publication.
Notice : le décret définit l’organisation du contrôle et de l’audit internes de l’Etat. Il prévoit que tout ministre doit mettre en place au sein de son département ministériel un système de contrôle interne fondé sur une analyse des risques lui permettant d’atteindre les objectifs assignés aux politiques publiques dont il a la charge. Le contrôle interne vise à assurer, en toutes circonstances, la continuité des missions et des activités de l’Etat. Une mission d’audit interne rapportant au ministre doit lui permettre de vérifier la qualité et l’efficacité du système de contrôle interne ministériel. Le décret prévoit également qu’un comité interministériel de contrôle et d’audit internes est placé auprès du ministre en charge de la réforme de l’Etat pour assurer notamment l’harmonisation des méthodes et des pratiques ministérielles et coordonner les référentiels sur les fonctions interministérielles.
Références : le décret peut être consulté sur le site Légifrance (https://www.legifrance.gouv.fr).

Le Premier ministre,
Sur le rapport de la ministre de la transformation et de la fonction publiques,
Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, notamment ses articles 170 à 172,
Décrète :

[Contrôle et audit internes] L’Etat se dote d’une politique de contrôle et d’audit internes, fondée sur une analyse des risques. A ce titre, chaque département ministériel met en place une analyse des risques ainsi que des dispositifs de contrôle et d’audit internes, adaptés aux missions et à l’organisation de ses services et visant à assurer la maîtrise des risques liés à la gestion des politiques publiques dont ces services ont la charge. Sous réserve des dispositions propres au ministère de la défense, le périmètre du pilotage de la maîtrise des risques recouvre celui de chaque secrétariat général placé sous l’autorité du ou des ministres concernés et s’étend, en tant que de besoin, à ceux des opérateurs ou autres organismes rattachés au ministère qui contribuent, pour tout ou partie, à la mise en œuvre d’une politique publique.
Cette politique de contrôle et d’audit internes comporte une dimension interministérielle. Sans préjudice des compétences dévolues au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, elle s’intéresse aux fonctions transversales concernant notamment les ressources humaines, le budget, la comptabilité, les systèmes d’information, les achats publics et l’immobilier.
L’analyse des risques vise à identifier, évaluer, hiérarchiser et cartographier les risques susceptibles de porter atteinte à la réalisation des objectifs des politiques publiques relevant du ou des ministres concernés et de leur administration.
Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs, formalisés et permanents, décidés par chaque ministre pour gérer ses risques et définir ses mesures de contrôle. Il vise, d’une part, à identifier et à évaluer les risques liés à la réalisation des objectifs des politiques publiques relevant du ministre ou des ministres et de leur administration et, d’autre part, à mettre sous contrôle ces risques, à travers la mise en œuvre d’actions relevant d’agents publics de tous niveaux. Sous réserve des dispositions propres au ministère de la défense, le dispositif ministériel intégrant les opérateurs ou autres organismes rattachés est placé sous la responsabilité du secrétaire général du département ministériel.
L’audit interne est une activité exercée de manière indépendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte ses conseils pour l’améliorer. L’audit interne s’assure ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces et proportionnés aux risques.

 

[Comité interministériel du contrôle et de l’audit internes] Il est créé, auprès du ministre chargé de la réforme de l’Etat, un comité interministériel du contrôle et de l’audit internes. Il réunit, au moins une fois par an :

– le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, les secrétaires généraux des départements ministériels, le délégué interministériel à la transformation publique, le directeur du budget, le directeur général des finances publiques, le directeur des achats de l’Etat, le directeur de l’immobilier de l’Etat, le directeur de l’Agence française anticorruption, le directeur général de l’administration et de la fonction publique, le directeur interministériel du numérique ou leur représentant ;
– les responsables ministériels de l’audit interne ;
– des personnalités qualifiées désignées par arrêté du Premier ministre, sur proposition du ministre chargé de la réforme de l’Etat.

Le comité est présidé par le ministre chargé de la réforme de l’Etat qui désigne, parmi les personnalités qualifiées, un vice-président chargé de le suppléer en cas d’absence ou d’empêchement.
Le comité interministériel du contrôle et de l’audit internes :
1° Veille à l’harmonisation des méthodes et pratiques dans la conception et la mise en œuvre des systèmes de contrôle et d’audit internes ;
2° Anime la démarche de constitution de référentiels interministériels de contrôle interne sur les fonctions transversales mentionnées à l’article 1er en associant les directions concernées ;
3° Identifie des risques interministériels et programme des audits interministériels ciblés confiés à un ou plusieurs services d’audits ministériels ;
4° Formule toute recommandation visant à l’amélioration des dispositifs de contrôle et d’audit internes ministériels et à la meilleure prise en compte des risques interministériels ;
5° S’assure que les résultats des audits internes, lorsqu’ils portent sur un champ d’un système de contrôle interne interministériel, soient transmis à la direction interministérielle qui en est responsable lorsqu’ils relèvent de leur champ ;
6° Veille à la professionnalisation des acteurs du contrôle et de l’audit, notamment par la diffusion des bonnes pratiques, et s’assure de l’existence et de la qualité d’une offre de formation des agents de l’Etat.

 

[Secrétariat du comité interministériel du contrôle et de l’audit internes] Le vice-président du comité interministériel du contrôle et de l’audit internes assure le secrétariat du comité en s’appuyant sur une équipe dédiée ; il propose l’ordre du jour, prépare les délibérations et en assure la mise en œuvre.
Il associe étroitement à ses travaux en matière de contrôle interne les responsables des missions ministérielles de contrôle interne, les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels et les directions responsables d’un système de contrôle interne interministériel et, pour ce qui concerne l’audit interne, les responsables ministériels de l’audit interne. En tant que de besoin, il associe les représentants du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.
Il peut être destinataire d’une présentation de la politique ministérielle de contrôle interne ainsi que de tout document utile à ses missions. Il veille à en préserver la confidentialité.

 

[Structuration ministérielle de la maîtrise des risques dans l’Etat] I. – Sous réserve des dispositions propres au ministère de la défense, chaque département ministériel met en place, au titre du contrôle interne, un comité ministériel des risques présidé par le secrétaire général pour le compte du ou des ministres concernés. Lorsque plusieurs ministres sont concernés, la présentation des risques prend en compte le champ de responsabilité de chacun d’entre eux.
Le comité :

– définit la politique ministérielle du contrôle interne ;
– approuve la cartographie ministérielle des risques et les plans d’action associés, dont il rend compte au ministre ou aux ministres concernés ;
– suit la mise en œuvre des plans d’action, dont il rend compte au ministre ou aux ministres concernés ;
– veille au développement, à l’effectivité et à la valorisation du contrôle interne ministériel.

II. – Chaque département ministériel met en place, au titre de l’audit interne, un comité ministériel de l’audit interne, présidé par le ou les ministres concernés ou leur représentant. Ces derniers désignent le responsable de la fonction d’audit interne, qui leur est rattaché et qui dirige une mission ministérielle d’audit interne.
Le comité :

– définit la politique d’audit interne du département ministériel ;
– approuve le plan d’audit interne ;
– s’assure de la mise en œuvre des recommandations formulées dans les rapports d’audit interne ;
– garantit l’indépendance, le professionnalisme et l’objectivité des auditeurs internes dans l’exercice de leurs missions d’assurance et de conseil ;
– évalue la qualité du dispositif de contrôle interne ;
– transmet le résultat des audits ministériels aux directions responsables d’un système de contrôle interne interministériel lorsqu’ils relèvent de leur champ ;
– rend compte aux ministres concernés.

 

Le décret n° 2011-775 du 28 juin 2011 relatif à l’audit interne dans l’administration est abrogé.

 

Le ministre de l’Europe et des affaires étrangères, la ministre de la transition écologique, le ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports, le ministre de l’économie, des finances et de la relance, la ministre des armées, le ministre de l’intérieur, la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion, le ministre des outre-mer, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, le garde des sceaux, ministre de la justice, la ministre de la culture, le ministre des solidarités et de la santé, la ministre de la mer, la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, le ministre de l’agriculture et de l’alimentation et la ministre de la transformation et de la fonction publiques sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Projet de norme européenne : « Achats publics – Intégrité et responsabilité – Exigences et recommandations » (Norme EN 17687)

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